坚持人民代表大会制度，优化人大的制度构造，既可保障全国人大的最高地位，也可保障共和国的民主价值，最终促进国家走向宪政、实现长治久安。
但在人大内部，大会相对于其常委会是否也存在着这种最高地位呢？ 要回答这一问题，首先需要判断大会与常委会是否为两个不同的机关。这不仅与《宪法》第62条有关全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定的规定相矛盾，而且难以使法治建立在民主之上。
全国人大常委会在1982年宪法施行初期实际上注意到了这一问题。学术界对于人大的内在构造与体系也进行了有益的学术讨论。在全国人大闭会期间，全国人大常委会根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。经验表明，国会一院议员超过600人者极为少见。同时，由宪法委员会对违反宪法和法律的行为作集中统一的审查，有利于维护全国人大的最高地位，保障宪法的权威和法律体系的统一性。
〔8〕 在宪法草案的全民讨论中，有人提出，在扩大全国人大常委会职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。如前所述，维护全国人大的最高权威，是国家权力民主正当性的需要，但在现实中大会的最高地位并不稳固，有时与全国人大常委会职权和功能发生冲突。全国人大常委会的两个决定是成功的，为监察法的制定打下了基础。
其中，1954年《宪法》有11处、地方组织法有14处提到了决议，由此可见决议在国务院以下各级国家机关中的运用之频繁，可以说其运用的数量和范围是远超全国人大及其常委会的。此后，常委会在对外事项方面，又陆续作出了不少决定。除了宪法文本规定的不清晰外，还有以下问题值得注意。所以，对于能否用由会议通过来区分决议、决定，仍然是模糊不清的。
按照上面的解释，决议、决定可以分为具有法律约束力或者规范性的决议、决定，以及不具有法律约束力或者非规范性的决议、决定两类。将地方组织法的这一修改与王汉斌的解释结合起来，就可以有这样的认识：由于全国人大及其常委会决议、决定所涉及的内容非常宽泛，其与政策、法令、政令很难做明确的区分。
宪法在规定全国人大及其常委会各项决定权的同时，又明确规定国家主席根据全国人大及其常委会的决定，行使人事任免、授予荣誉勋章称号、发布大赦特赦令、批准缔结条约等职权。凡是荣誉勋章的授予，也由常委会作出决议。考察这些细微的宪法法律规定，对于进一步区分全国人大及其常委会的决议、决定，以及人大及其常委会与政府行使职权的区别变化，会有所启示。胡乔木设想，通过法律效力的期限长短，就可以把法律和法令区别开来。
这方面，除了有关负责人在代表大会上所作的一府两院工作报告、全国人大常委会工作报告以及决算和预算的报告，均由全国人大会议作出批准的决议以外，对于以下事项，全国人大也作出过决议：（1）关于省一级行政区域建置的事项。除了有关法律问题外，对其他一些重要事项，全国人大常委会也作出过决定，如1955年、1957年、1958年、1959年就先后通过关于处理违法的图书杂志的决定、关于增加农业生产合作社社员自留地的决定、关于适当提高高级农业生产合作社公积金比例的决定，以及关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定，1981年还通过了关于授予宋庆龄同志中华人民共和国名誉主席荣誉称号的决定。同时，决定又说，条件成熟时，有关方面应当及时提出制定、修改有关法律的议案，依照法定程序提请审议。一般来说，一件法律应当长期有效，但也不能绝对化，在特定情形下，生效时间不长的法律也可能被废止，法律的修改则是随时可以进行的。
对于行使调整后职权的两个机关，第一个决定强调，国家安全部是六届全国人大一次会议设立的，具有公安机关的性质，第二个决定强调，军队保卫部门所承担的军队内部刑事案件的侦查，与公安机关刑事案件侦查性质是相同的。比如，两个特别行政区的制度就是由全国人大及其常委会制定香港、澳门基本法等法律而非作出决定予以规定的。
作出这个决议前，常委会听取了国务院秘书长陈俊生的汇报，对国务院在扑火救灾工作中采取的措施表示满意，深刻总结了教训，批准撤销林业部部长职务，并对相关各方面的工作进一步提出要求。又比如，政务院于1952年第125次政务会议通过了关于地方民族民主联合政府实施办法的决定、关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定。
这给人的理解是，常委会是很大程度上根据国家监察委员会的要求作出决定的。（一）从《共同纲领》到1954年《宪法》之前 1949年，中国人民政治协商会议制定了具有临时宪法性质的《共同纲领》。从试点性、临时性的角度看，常委会作出普遍性设置地方政权机关的决定，并无不可，这个决定实质上是对地方组织法的临时修改。比如，1956年、1958年、1959年，全国人大常委会曾作出关于调整国务院所属组织机构的决议，关于批准国务院调整若干直属机构的决议，关于批准国务院调整直属机构的决议，这说明常委会可以对较大范围的国务院组成部门和直属机构进行调整。而决议、决定的有效期同样具有很大的不确定性，不能说就比法律短。这说明，全国人大每年召开会议的议程和各类准备事项，应当由全国人大会议作出决定。
例3：2019年，全国人大常委会作出关于授权国家监察委员会制定监察法规的决定，赋予国家监察委员会根据宪法制定监察法规的职权。应当说，全国人大及其常委会除了制定法律外，也是可以制定政策的。
以上情况说明，有关法律问题的决定，实际是很难定义，也很难分类的。但是，近几年，全国人大常委会在国家机构职权调整方面，还采取了一些与前述几个决定相比，具有重大改变的举措。
7.修改宪法方面的重大事项，必要时可以采用决议的方式。根据1954年《宪法》和地方组织法的规定，国务院以及地方各级人民代表大会和人民委员会（地方人民委员会既是行政机关，也行使人大常设机关的职权），甚至乡镇一级的人民代表大会和人民委员会都有权发布决议（当然，政府部门，包括国务院部门负责人和地方人民委员会工作部门只能发布命令和指示，没有发布决议的权力）。
但实践中，即使没有国家主席签署的，也可能被视为法律问题的决定。在决议中，全国人大作出的229件，常委会作出的57件。3.全国人大为举行会议作出决定的事项。根据立法法的规定，全国人大及其常委会有权作出决定，对国务院进行立法授权。
在这两个试点改革的决定中，常委会在原来的地方国家机关体系之外，设立了监察委员会这一新的国家机关，改变了人民代表大会制度下一府两院的国家机构的结构形式，新设了与一府两院平行的监察委员会，并将原来由政府下属监察部门及其行使的职权合并到监察委员会，将检察机关的部分职权也调整到监察委员会。但是，以上几个决定，从宪法法律和法理上看，仍然有一些需要研究的问题。
显然，这是在强调行政机关的组织及其职权，应当由法律特别是基本法律规定，并具有很强的稳定性，所以，由全国人大及其常委会频繁地作出决议、决定来推动国务院机构改革，是明显不符合宪法法律规定的。例6： 同样是外事的事项，常委会于1984年对国务院提请审议的中英联合声明的议案，在审议后作出的是决议。
所以，在强调决议、决定的地位作用的同时，对其可能产生的弊端进行研究，也是必要的。但是，如果将法律约束力或者规范性这些概念性、学理性的说法，在实践中加以细化和分类，恐怕就不那么容易了。
5.实际工作中对有关法律问题的决定所进行的分类，是否科学，值得研究。这就出现一个问题：为什么对国务院的授权有期限，而有关特区法规和监察法规的授权决定就没有期限？授权立法，似乎都应当是临时性的，所以，授权立法的决议、决定严格说来都应当有时间限制，如果是长期、稳定的立法权，即可能违背了授权立法的初衷。实践中，决议、决定的使用趋于规律。比如，在新冠肺炎暴发时，尚来不及修改野生动物保护法，不能按时召开全国人大会议，全国人大常委会就作出关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习，切实保障人民群众生命健康安全的决定，和关于推迟召开十三届全国人大三次会议的决定。
同样是1958年，关于撤销右派分子章乃器、章伯钧、罗隆基部长职务的决定，却又是由常委会作出的。但是，全国人大及其常委会作出的决议、决定，内容十分庞杂，有的有具体规定，有的没有具体规定。
按照这个决定的表述，该决定制定的根据不仅包括宪法，还包括香港基本法、全国人大关于建立香港特别行政区国家安全的法律制度和执行机制的决定、常委会制定的香港特别行政区维护国家安全法的有关规定，以及常委会关于《香港特别行政区基本法》第104条的解释和关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定。6.在批准条约协定之外，凡属对外发表宣言、声明、呼吁，以及表明国家立场、阐明外交原则等事项，应当称决议而不宜称决定。
比如，宪法没有规定国民经济和社会发展五年规划须经全国人大会议批准，监督法从侧面对此作出规定，但并没有规定是以决议还是决定的方式批准，而实践中，以决议方式批准是惯例，所以，应当延续这种惯例。这个解释当然适用于全国人大及其常委会作出的决议、决定。
